转：2391名代表——行政复议申…
发布时间：2014-05-19 14:54:30
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皖公山
【初中】芜湖-心静就好(1330551554)
沈阳-洪
行
申请代理人：
（申请人2391名，名单已交）
被申请人：中华人民共和国国家卫生和计划生育委员会
地
法定代表人：李斌
职
复议请求：
申请人因对被申请人在2014年4月25日作出的《国家卫生和计划生育委员会信访事项答复意见书》中，“对独生子女死亡家庭给予国家行政补偿没有法律依据”这一结论不服，认为被申请人的答复违法、错误。特申请行政复议，并附带申请审查复议国卫家庭发〔2013〕41号文件《国家卫生计生委等5部门关于进一步做好计划生育特殊困难家庭扶助工作的通知》，要求被申请人在国卫家庭发〔2013〕41号文件中依法履行法律职责，增加对失独者权益保障内容，给予失独者国家行政补偿。
事实和理由：
2012年6月5日——6月6日，申请人向原国家计生委递交了《关于要求给予失独父母国家补偿的申请》，被申请人在2014年4月25日做出了《国家卫生和计划生育委员会信访事项答复意见书》。给予申请人的答复是“对独生子女死亡家庭给予国家行政补偿没有法律依据”。我们认为卫计委这个答复是错误的。维护公民合法权益，给予失独家庭国家行政补偿，这恰恰是法律赋予行政机关的责任，行政机关不能将这个责任归咎于没有法律依据，实际上是有法律依据的。
1、《中华人民共和国人口与计划生育法》第一条：为了实现人口与经济、社会、资源、环境的协调发展，推行计划生育，维护公民的合法权益，促进家庭幸福、民族繁荣与社会进步，根据宪法，制定本法。
第二十四条：国家建立、健全基本养老保险、基本医疗保险、生育保险和社会福利等社会保障制度，促进计划生育。
国家鼓励保险公司举办有利于计划生育的保险项目。
《中华人民共和国宪法》第三十三条：中华人民共和国公民在法律面前一律平等。国家尊重和保障人权。任何公民享有宪法和法律规定的权利，同时必须履行宪法和法律规定的义务。第四十九条：婚姻、家庭、母亲和儿童受国家的保护。父母有抚养教育未成年子女的义务，成年子女有赡养扶助父母的义务。
《中华人民共和国老年人权益保障法》第十四条：赡养人应当履行对老年人经济上供养、生活上照料和精神上慰藉的义务，照顾老年人的特殊需要。赡养人是指老年人的子女以及其他依法负有赡养义务的人。
《中华人民共和国民法通则》第十七条：无民事行为能力或者限制民事行为能力的精神病人，由下列人员担任监护人：(一)
《中华人民共和国继承法》第十条：遗产按照下列顺序继承：第一顺序：配偶、子女、父母。
第十一条：被继承人的子女先于被继承人死亡的，由被继承人的子女的晚辈直系血亲代位继承。
根据上述诸法规定，失独者失去的不仅仅是一个孩子，更重要的是失去了公民最基本、最重要的被赡养、被监护、被继承的法律责任义务人。这些权益的失去是因为计生政策的风险所致，理应依法得到国家行政机关的维护和保障，然而，作为国家行政机关的卫计委在计划生育政策和法律实行30多年里，没有制定关于公民权益保障制度，全国近2亿独生子女家庭在独生子女政策风险面前，都是裸露和无助的。作为申请人我们理解独生子女政策是阶段性政策，独生子女家庭是特定时期的产物，古今中外，没有成熟的经验可以借鉴，政府对由此而引发的风险，以及对公民权益的伤害，难免会估计和认识不足。但是，针对近几年大面积出现失独家庭的现象，国家卫计委要引起高度重视了，事先无保障申请人可以理解，可以不予追责，但是事后再不弥补，那就令申请人不能理解了。根据计生法维护公民权益的法律原则，根据行政补偿的法律，及行政补偿的基本理论：社会公共负担平等说、结果责任理论、特别牺牲说、人权保障论、社会协作理论、社会保险论等法理，申请人认为，依法、尽快制定对公民权益的保障制度和补偿条款，是国家卫计委必须履行的法律义务和责任。
沈阳-洪
2、习总书记说：“法律是成文的道德，道德是内心的法律”。对于行政机关来说，法律是行政的原则，依法行政原则的四项子原则
——行政合法性原则、行政合理性原则、行政公正性原则和行政责任性原则，并由此再演生出若干从属性原则，使其丰富的具体内容保障法律的顺利实施，保障法律实现社会的公平正义，保障法律的尊严，保障人民的利益。反之，法律就会遭到破坏，就会冲破道德底线，就会将善法变成恶法。由此可以看出，依法行政的重要性和决定性。所以，《计生法》既然规定了“维护公民的合法权益，促进家庭幸福、民族繁荣与社会进步”的基本原则，那行政行为就要根据这个原则来制定具体的制度，维护公民的合法权益。如果，法律没有维护公民的合法权益这个基本原则，那是法律冲破了道德底线，如果，行政机关没有按照法律的原则行政，那就是行政机关违法或不当行政。我们认为，目前状况属于后者。
再者，法律为行政机关设定了职责权限范围、活动的手段、方式及程序，行政机关只能依据法律的这些规定行事而不得在其外行为，没有法律依据，不得使人民负担义务或限制权利。那我们要问卫计委，计划生育政策的风险是人民应该承担的义务吗？独生子女家庭承担计划生育政策全部的风险，在法律上有依据吗？独生子女家庭与国家行政机关签订了承担计生政策风险的协议吗？如果这些都没有，那行政机关一定要为承担了计生政策风险的失独家庭给予行政补偿，否则，行政机关就是在没有法律依据的情况下，使人民负担了不应该负担的义务。
3、行政作为一种人的活动不是机器运作。由于现代行政管理面临的事务的多元性、复杂性和可变性，立法者不可能预见社会生活全部以及行政活动可能发生的所有影响，法律规定也不可能总揽一切情形，因此，法律不得不授权行政机关根据具体情况斟酌权衡从而采取适当的措施；同时，法律对行政活动的规定也不可能详尽无遗，它必须给行政机关留有一定灵活处理的权力，“有许多事情非法律所能规定，这些事情必须交由握有执行权的人自由裁量，由他根据公众福利和利益的要求来处理。”（洛克《政府论》）行政自由裁量权就是这种权力。实际上，国家卫计委的行政工作也处处体现出这种权力。必须指出，既然存在自由裁量，那就存在滥用权力。行政机关因价值判断的矛盾而导致的与自由裁量权的冲突，致使程序的正义与实质的正义没有达到统一，影响公平、正义的实现也会经常发生。申请人认为：行政机关在行使自由裁量权时，一定要遵照比例原则，对手段和目的之间的关系进行判断衡量，加以分析，达到法益均衡，以保证公民为国家公共利益牺牲的损失降低到最小。如果同在一部法律范围内的公民，一部分公民违法是以很小的代价得到巨大的利益，而另一部分公民因为守法付出了巨大的代价却得不到弥补，那法律的公平正义从何而言？法律面前人人平等从何而言？如果同在一部法律范围内的公民和政府，法律使得政府和公共得到巨大利益，而使一小部分人损失了全部的私利，这又何谈法律的公平正义？何谈社会的公平正义？所以，申请人认为：《计生法》如果是以维护公民合法权益为准则，那法律就没有缺陷。造成失独公民权益得不到维护和保障，恰恰不是因为没有法律规定，而是行政机关的具体行政行为不当，从而违背了法律的本意。
大家都知道，卫计委制定的利益导向机制，这在法律上也没有具体规定，这就是通过行政自由裁量权来实现的。故，我们认为：奖励、扶助、保险、补偿都应该囊括在利益导向机制内，是利益导向机制内不可或缺的内容，对行政补偿不应看成是失独公民提出的新要求，而应看成是针对卫计委在公民权益保障方面的欠缺，而提出的亡羊补牢措施。试想，如果在实行独生子女政策的同时，建立卵子库，那将有多少家庭会重新拥有子女？重新获得法律权益？如果在实行独生子女政策的同时建立保险机制，那现在还用启动补偿制度吗？
4、国务院对卫计委工作分工的文件中规定了卫计委的行政权力：“完善社会保障制度。逐步有序提高统筹层次和保障水平，加强各项制度的完善和衔接，增强公平性，适应流动性，保证可持续性。”由此可以看出制定各项保障制度就是行政机关的责任。
国务院各部门的职责中也指出：“拟订国家人口发展规划草案，研究人口发展战略，提出统筹解决人口问题的目标和任务建议，研究提出人口与经济、社会、资源、环境协调可持续发展的政策建议等工作。”这是国家卫计委的职责，如果说“对独生子女死亡家庭给予国家行政补偿没有法律依据”，那么，我们也要问国家卫计委，对维护失独家庭合法权益的问题进行过研究和报告吗？向人大立法机关提出过咨询和建议吗？人大立法机关承认是立法有缺陷吗？
至此，申请人认为：对失独家庭保障制度的建立到底是立法机关的责任还是行政机关的责任，还没有真正厘清。需要通过对《答复》的复议，进一步厘清。
5、申请人要求附带审查复议《国家卫生计生委等5部门关于进一步做好计划生育特殊困难家庭扶助工作的通知》的理由：
（1）申请人认为：41号文件中没有涵盖对失独家庭权益保障的内容，没有具体行政补偿的规定，是违法、错误的。
（2）申请人认为：41号文件中把失独家庭定义为特殊困难家庭，完全忽略了公民的权利和权益。失独家庭不仅是对国家人口政策做出贡献的群体，更重要的是为国家公共利益做出了特别牺牲的群体。
在我国，一个家庭生育一个孩子，这是公民的计划生育义务，也是公民为国家做出的贡献，但是，我们要清楚，公民的义务是有限义务而非无限义务，公民的计划生育义务到只生一个为止，在这个义务之内不发生任何补偿。由于独生政策存在一定的风险概率，必须要由一部分家庭来承担这个风险，这个风险就是失独。“失子”是公民个人的不幸，但是“失独”就不单是公民个人的不幸了，“失独”已超出了公民的义务和贡献的范畴，而转变为一种为国家公共利益和政策风险的牺牲了。公民在履行义务的同时应享有权利，超出义务范围就是权利。故，申请人认为，扶助制度无法达到对公民这么巨大牺牲的填补，弥补权益的损失更不是单纯解决一点生活困难所能企及的。
（3）在法律面前失独家庭已经与其他公民不平等了，41号文件非但没有修复这种不平等，而且又制造了新的矛盾，使得失独群体内部又产生了一次不平等。在41号文件中多次看到有条件的地方、必要的等等这样的用辞，申请人理解，这个意思就是扶助标准是建立在有条件基础上和必要的基础上的。当然，这也符合扶助的性质，扶助本来就是政府出于道义的义务给予公民的恩赐，本来就是可给可不给，可多给也可少给，有条件就给，没有条件就不给的一种帮助，这些我们都理解，也感谢政府的扶助。但是，正是因为扶助的随意性，公益性，福利性决定了扶助是不可能有效的保障公民受损的权益得到修复的。在扶助制度的执行中，各省的扶助金相差1——4倍之多，这怎么可能维护公民同样的受损权益呢？这不是对失独群体的二次伤害又是什么？
（4）申请人认为，失独群体与社会上其他被救助的弱势群体有着本质区别，其他弱势群体都是由自然环境，天灾人祸或者身体的残障疾病造成的困难和弱势，而失独群体除此之外，还是一个为国家公共利益承担了公民义务范围之外的风险而造成的权益缺损，那就不能等同于其他弱势群体一样对待，仅用帮扶困难的手段解决。
综上，申请人为维护自身合法权益，纠正被申请人的违法行为，要求国家卫计委给予申请人国家行政补偿。根据《中华人民共和国行政复议法》，《中华人民共和国行政复议法实施条例》，《国家卫生计生委行政复议与行政应诉管理办法》之规定，特向国家卫生计生委行政复议办公室申请行政复议，望依法支持申请人的复议请求。
附件：
1、 行政复议授权委托书
2、 国家卫生和计划生育委员会信访事项答复意见书（复印件）
2014年5月5日
沈阳-洪
行
申请代理人：
（申请人2391名，名单已交）
被申请人：中华人民共和国国家卫生和计划生育委员会
地
法定代表人：李斌
职
复议请求：
申请人因对被申请人在2014年4月25日作出的《国家卫生和计划生育委员会信访事项答复意见书》中，“对独生子女死亡家庭给予国家行政补偿没有法律依据”这一结论不服，认为被申请人的答复违法、错误。特申请行政复议，并附带申请审查复议国卫家庭发〔2013〕41号文件《国家卫生计生委等5部门关于进一步做好计划生育特殊困难家庭扶助工作的通知》，要求被申请人在国卫家庭发〔2013〕41号文件中依法履行法律职责，增加对失独者权益保障内容，给予失独者国家行政补偿。
事实和理由：
2012年6月5日——6月6日，申请人向原国家计生委递交了《关于要求给予失独父母国家补偿的申请》，被申请人在2014年4月25日做出了《国家卫生和计划生育委员会信访事项答复意见书》。给予申请人的答复是“对独生子女死亡家庭给予国家行政补偿没有法律依据”。我们认为卫计委这个答复是错误的。维护公民合法权益，给予失独家庭国家行政补偿，这恰恰是法律赋予行政机关的责任，行政机关不能将这个责任归咎于没有法律依据，实际上是有法律依据的。
1、《中华人民共和国人口与计划生育法》第一条：为了实现人口与经济、社会、资源、环境的协调发展，推行计划生育，维护公民的合法权益，促进家庭幸福、民族繁荣与社会进步，根据宪法，制定本法。
第二十四条：国家建立、健全基本养老保险、基本医疗保险、生育保险和社会福利等社会保障制度，促进计划生育。
国家鼓励保险公司举办有利于计划生育的保险项目。
《中华人民共和国宪法》第三十三条：中华人民共和国公民在法律面前一律平等。国家尊重和保障人权。任何公民享有宪法和法律规定的权利，同时必须履行宪法和法律规定的义务。第四十九条：婚姻、家庭、母亲和儿童受国家的保护。父母有抚养教育未成年子女的义务，成年子女有赡养扶助父母的义务。
《中华人民共和国老年人权益保障法》第十四条：赡养人应当履行对老年人经济上供养、生活上照料和精神上慰藉的义务，照顾老年人的特殊需要。赡养人是指老年人的子女以及其他依法负有赡养义务的人。
《中华人民共和国民法通则》第十七条：无民事行为能力或者限制民事行为能力的精神病人，由下列人员担任监护人：(一)
《中华人民共和国继承法》第十条：遗产按照下列顺序继承：第一顺序：配偶、子女、父母。
第十一条：被继承人的子女先于被继承人死亡的，由被继承人的子女的晚辈直系血亲代位继承。
根据上述诸法规定，失独者失去的不仅仅是一个孩子，更重要的是失去了公民最基本、最重要的被赡养、被监护、被继承的法律责任义务人。这些权益的失去是因为计生政策的风险所致，理应依法得到国家行政机关的维护和保障，然而，作为国家行政机关的卫计委在计划生育政策和法律实行30多年里，没有制定关于公民权益保障制度，全国近2亿独生子女家庭在独生子女政策风险面前，都是裸露和无助的。作为申请人我们理解独生子女政策是阶段性政策，独生子女家庭是特定时期的产物，古今中外，没有成熟的经验可以借鉴，政府对由此而引发的风险，以及对公民权益的伤害，难免会估计和认识不足。但是，针对近几年大面积出现失独家庭的现象，国家卫计委要引起高度重视了，事先无保障申请人可以理解，可以不予追责，但是事后再不弥补，那就令申请人不能理解了。根据计生法维护公民权益的法律原则，根据行政补偿的法律，及行政补偿的基本理论：社会公共负担平等说、结果责任理论、特别牺牲说、人权保障论、社会协作理论、社会保险论等法理，申请人认为，依法、尽快制定对公民权益的保障制度和补偿条款，是国家卫计委必须履行的法律义务和责任。
沈阳-洪
2、习总书记说：“法律是成文的道德，道德是内心的法律”。对于行政机关来说，法律是行政的原则，依法行政原则的四项子原则
——行政合法性原则、行政合理性原则、行政公正性原则和行政责任性原则，并由此再演生出若干从属性原则，使其丰富的具体内容保障法律的顺利实施，保障法律实现社会的公平正义，保障法律的尊严，保障人民的利益。反之，法律就会遭到破坏，就会冲破道德底线，就会将善法变成恶法。由此可以看出，依法行政的重要性和决定性。所以，《计生法》既然规定了“维护公民的合法权益，促进家庭幸福、民族繁荣与社会进步”的基本原则，那行政行为就要根据这个原则来制定具体的制度，维护公民的合法权益。如果，法律没有维护公民的合法权益这个基本原则，那是法律冲破了道德底线，如果，行政机关没有按照法律的原则行政，那就是行政机关违法或不当行政。我们认为，目前状况属于后者。
再者，法律为行政机关设定了职责权限范围、活动的手段、方式及程序，行政机关只能依据法律的这些规定行事而不得在其外行为，没有法律依据，不得使人民负担义务或限制权利。那我们要问卫计委，计划生育政策的风险是人民应该承担的义务吗？独生子女家庭承担计划生育政策全部的风险，在法律上有依据吗？独生子女家庭与国家行政机关签订了承担计生政策风险的协议吗？如果这些都没有，那行政机关一定要为承担了计生政策风险的失独家庭给予行政补偿，否则，行政机关就是在没有法律依据的情况下，使人民负担了不应该负担的义务。
3、行政作为一种人的活动不是机器运作。由于现代行政管理面临的事务的多元性、复杂性和可变性，立法者不可能预见社会生活全部以及行政活动可能发生的所有影响，法律规定也不可能总揽一切情形，因此，法律不得不授权行政机关根据具体情况斟酌权衡从而采取适当的措施；同时，法律对行政活动的规定也不可能详尽无遗，它必须给行政机关留有一定灵活处理的权力，“有许多事情非法律所能规定，这些事情必须交由握有执行权的人自由裁量，由他根据公众福利和利益的要求来处理。”（洛克《政府论》）行政自由裁量权就是这种权力。实际上，国家卫计委的行政工作也处处体现出这种权力。必须指出，既然存在自由裁量，那就存在滥用权力。行政机关因价值判断的矛盾而导致的与自由裁量权的冲突，致使程序的正义与实质的正义没有达到统一，影响公平、正义的实现也会经常发生。申请人认为：行政机关在行使自由裁量权时，一定要遵照比例原则，对手段和目的之间的关系进行判断衡量，加以分析，达到法益均衡，以保证公民为国家公共利益牺牲的损失降低到最小。如果同在一部法律范围内的公民，一部分公民违法是以很小的代价得到巨大的利益，而另一部分公民因为守法付出了巨大的代价却得不到弥补，那法律的公平正义从何而言？法律面前人人平等从何而言？如果同在一部法律范围内的公民和政府，法律使得政府和公共得到巨大利益，而使一小部分人损失了全部的私利，这又何谈法律的公平正义？何谈社会的公平正义？所以，申请人认为：《计生法》如果是以维护公民合法权益为准则，那法律就没有缺陷。造成失独公民权益得不到维护和保障，恰恰不是因为没有法律规定，而是行政机关的具体行政行为不当，从而违背了法律的本意。
大家都知道，卫计委制定的利益导向机制，这在法律上也没有具体规定，这就是通过行政自由裁量权来实现的。故，我们认为：奖励、扶助、保险、补偿都应该囊括在利益导向机制内，是利益导向机制内不可或缺的内容，对行政补偿不应看成是失独公民提出的新要求，而应看成是针对卫计委在公民权益保障方面的欠缺，而提出的亡羊补牢措施。试想，如果在实行独生子女政策的同时，建立卵子库，那将有多少家庭会重新拥有子女？重新获得法律权益？如果在实行独生子女政策的同时建立保险机制，那现在还用启动补偿制度吗？
4、国务院对卫计委工作分工的文件中规定了卫计委的行政权力：“完善社会保障制度。逐步有序提高统筹层次和保障水平，加强各项制度的完善和衔接，增强公平性，适应流动性，保证可持续性。”由此可以看出制定各项保障制度就是行政机关的责任。
国务院各部门的职责中也指出：“拟订国家人口发展规划草案，研究人口发展战略，提出统筹解决人口问题的目标和任务建议，研究提出人口与经济、社会、资源、环境协调可持续发展的政策建议等工作。”这是国家卫计委的职责，如果说“对独生子女死亡家庭给予国家行政补偿没有法律依据”，那么，我们也要问国家卫计委，对维护失独家庭合法权益的问题进行过研究和报告吗？向人大立法机关提出过咨询和建议吗？人大立法机关承认是立法有缺陷吗？
至此，申请人认为：对失独家庭保障制度的建立到底是立法机关的责任还是行政机关的责任，还没有真正厘清。需要通过对《答复》的复议，进一步厘清。
5、申请人要求附带审查复议《国家卫生计生委等5部门关于进一步做好计划生育特殊困难家庭扶助工作的通知》的理由：
（1）申请人认为：41号文件中没有涵盖对失独家庭权益保障的内容，没有具体行政补偿的规定，是违法、错误的。
（2）申请人认为：41号文件中把失独家庭定义为特殊困难家庭，完全忽略了公民的权利和权益。失独家庭不仅是对国家人口政策做出贡献的群体，更重要的是为国家公共利益做出了特别牺牲的群体。
在我国，一个家庭生育一个孩子，这是公民的计划生育义务，也是公民为国家做出的贡献，但是，我们要清楚，公民的义务是有限义务而非无限义务，公民的计划生育义务到只生一个为止，在这个义务之内不发生任何补偿。由于独生政策存在一定的风险概率，必须要由一部分家庭来承担这个风险，这个风险就是失独。“失子”是公民个人的不幸，但是“失独”就不单是公民个人的不幸了，“失独”已超出了公民的义务和贡献的范畴，而转变为一种为国家公共利益和政策风险的牺牲了。公民在履行义务的同时应享有权利，超出义务范围就是权利。故，申请人认为，扶助制度无法达到对公民这么巨大牺牲的填补，弥补权益的损失更不是单纯解决一点生活困难所能企及的。
（3）在法律面前失独家庭已经与其他公民不平等了，41号文件非但没有修复这种不平等，而且又制造了新的矛盾，使得失独群体内部又产生了一次不平等。在41号文件中多次看到有条件的地方、必要的等等这样的用辞，申请人理解，这个意思就是扶助标准是建立在有条件基础上和必要的基础上的。当然，这也符合扶助的性质，扶助本来就是政府出于道义的义务给予公民的恩赐，本来就是可给可不给，可多给也可少给，有条件就给，没有条件就不给的一种帮助，这些我们都理解，也感谢政府的扶助。但是，正是因为扶助的随意性，公益性，福利性决定了扶助是不可能有效的保障公民受损的权益得到修复的。在扶助制度的执行中，各省的扶助金相差1——4倍之多，这怎么可能维护公民同样的受损权益呢？这不是对失独群体的二次伤害又是什么？
（4）申请人认为，失独群体与社会上其他被救助的弱势群体有着本质区别，其他弱势群体都是由自然环境，天灾人祸或者身体的残障疾病造成的困难和弱势，而失独群体除此之外，还是一个为国家公共利益承担了公民义务范围之外的风险而造成的权益缺损，那就不能等同于其他弱势群体一样对待，仅用帮扶困难的手段解决。
综上，申请人为维护自身合法权益，纠正被申请人的违法行为，要求国家卫计委给予申请人国家行政补偿。根据《中华人民共和国行政复议法》，《中华人民共和国行政复议法实施条例》，《国家卫生计生委行政复议与行政应诉管理办法》之规定，特向国家卫生计生委行政复议办公室申请行政复议，望依法支持申请人的复议请求。
附件：
1、 行政复议授权委托书
2、 国家卫生和计划生育委员会信访事项答复意见书（复印件）
2014年5月5日
公安机关备案号：44040302000222
